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非专业应急队伍国内外概况及发展对策

发表时间:2018-06-15 15:22

摘 要:非专业应急队伍是相对政府直接管理层面下的队伍而言。《中华人民共和国突发事件应对法》第二十六条首次出现了非专业应急救援队伍一词,但并未准确、完整地定义何为非专业应急队伍。美国、日本、德国等国家在发展非专业应急队伍建设上起步较早,有许多成功经验,值得借鉴。我国的非专业应急队伍如何培育和发展,值得探讨。

  关键词:非专业应急队伍;应急管理;发展对策

  在“5·12”四川汶川特大地震应急处置过程中,除公安、消防、医疗等为主体的专业应急救援队伍外,由民间自发组织的志愿者救援队伍同时也活跃在抗震救灾的主战场上,成为夺取抗震救灾全面胜利的重要生力军。同样,2008年北京奥运会,各地的安保志愿者已成为一道亮丽的风景线。从应急管理的实践和发展看,民问自发组织的力量已在应急预防与响应、应急救援与处置乃至事后秩序的恢复与重建等方面发挥出日益重要的作用。换句话说,在应急管理的过程当中,行政力量与民间力量的共同参与,已不断丰富与扩展了应急队伍概念的内涵与外延,成为我国转型社会治理改革、完善应急管理体系、提高应急救援效能值得研究的现象。鉴于这部分应急队伍的组织架构、组织方式、专业化程度与政府直接管理层面下的应急队伍对比的差异,我们暂且把这部分应急队伍称作非专业应急队伍。

  一、非专业应急队伍的概念

  《(中华人民共和国突发事件应对法>释义及实用指南》(全国人大常委会法制工作委员会编著)对《突发事件应对法》第二十六条所出现的“非专业应急救援队伍”作了条文上的释义,“非专业应急救援队伍并非为突发事件应对而设,也没有从事危机救援和危机控制的职责,但某些突发事件发生时,临时需要他们来承担一些应急救援和应急控制的任务,例如由政府或有关部门招募建立的由成年志愿者组成的应急救援队伍等”。【1】笔者认为,该释义首次从法律层面上阐述了非专业应急队伍定义,也就是说将非专业应急队伍作为应急主体之一而纳入法律所调整的范畴,这对我国加快构建非专业应急队伍体系具有重要意义。但是拘于我国在构建非专业应急队伍体系仍处于初级阶段的现状,其中看似矛盾、冲突的话语似乎折射我国非专业应急队伍建设方面的空白,该释义有待在非专业应急队伍的不断发展中进一步完善。

  首先,概念释义中有关非专业应急队伍的职责值得进一步探讨。释义中肯定非专业应急救援队伍,认为临时要承担一些应急救援和应急控制的任务,却又没有从事危机救援与控制的职责。即然非专业应急救援队伍并非为突发事件而设,何又冠名为应急救援队伍,这也反映出行政管理者还未将非专业应急队伍完全纳入社会应急管理的范畴,值得深入探讨。

  其次,概念的外延界定需进一步完整。无论是《突发事件应对法》还是《释义》都只定义了非专业应急救援队伍,正如释义所解释的“承担一些应急救援和危机控制的任务”。从管理学的基本职能上看,管理职能包括计划、组织、领导、控制;而一些非专业应急队伍的组织架构也包含了管理的其他职能。从应急管理的运行机制上看,非专业应急队伍所承担的也不只有救援,还包括预测、应急响应与处置、事后的恢复与重建。因此,非专业应急队伍的应急任务仅包括应急救援和应急控制是不完整的。

  笔者认为,非专业应急队伍是指社会团体、企事业单位自建的应急队伍以及应急志愿者等组成,在参与各种突发性事件应急处置中起次要、补充作用的应急处置队伍。其主要特征是:一是主体由社会团体、企事业单位自建的应急队伍以及应急志愿者组成,其中应体现应急特征,从而区分于其他志愿者队伍;二是参与应对和处置突发性事件相关工作;三是区别专业应急队伍的主要标志是受自身专和岗位的局限,因此在突发性事件应急处置起次要、补充作用。

  二、若干代表性国家非专业急队伍的概况【2】

  从美国、日本、德国等发达国家的应急管理体制机制建设的实践来看,这些国家非专业应急队伍发展相对比较成熟,已经形成了具有以“民间自发组织、政府有效管理”为特征的运行模式,并且基本纳入本国的应急管理框架体系中,极大地提高了应急管理的效能。

  (一)美国非专业应急队伍概况

  在美国,志愿者组织、新闻媒体、工商企业、社区等社会组织,通过各种形式参与应急管理工作,成为应急管理体系的组成部分。平时,这些社会组织参与政府的应急管理工作,发生灾害时,则是政府应急处置的依靠力量。例如。“9·11”事件发生后,美国红十字会参与了一系列的救援活动,在纽约等地建立庇护所和家庭援助中心,提供了大量的救灾物资,组织精神医生提供帮助。美国洛杉矶市于1985年建立了“社区紧急应变队”,其目的在于当重大突发事件发生后,专业应急队伍抵达灾区之前,由该队负责对受灾民众进行简易救援,以提高应急处置效率、减轻伤亡,专业应急队伍的负担。随后,美国联邦紧急事故管理署将洛杉矶市这一经验推广到各州,专门编制了“社区紧急应变队”训练制度和年度经费预算,2003年国土安全部成立后对这一做法继续加以支持沿用。

  (二)日本非专业应急队伍概况

  在日本,民间防灾组织、志愿者、社区组织、企业、公民等,都是应急管理工作的参与主体,通过组织和资源整合成为应急管理体制的组成部分。根据法律规定,日本的红十字会、医疗卫生、民间电视台、汽车运输业等社会组织,都被确认为公益性防灾机构。各级政府通过与这些社会机构签订协议,使社会团体在平时和应急时都能积极参与防灾活动,以充分利用各种社会资源进行救援,确保应急物资、人员、设施和设备的储备,减轻政府负担。例如,汽车协会在发生灾害时必须提供汽车车辆,相关费用由政府支付或者进行补偿。日本工商企业也是应急管理的重要组织,不仅有责任参与地区和社区内的防灾工作,而且企业本身也必须建立应急体系,保证企业安全。

  (三)德国非专业应急队伍概况

  德国应急管理组织体系由政府、公共组织和民间组织共同组成。民间组织包括128志愿者组织,其中红十字会最大,约有30万人。所有组织的成员都要经过应急救助的特殊培训。德国认为,在应急管理中培训演练非常重要,培训能使人们增强应变能力及经验。例如,德国在1998年发生火车脱轨事件,在救援中,各级组织的救援人员在事发后先后赶至现场,两小时就将所有伤员送往医院,这与社会组织事先培训演练有很大关系。

  三、我国非专业应急队伍简要情况与特点

  我国非专业应急队伍已初见规模,主体力量依托社区自治组织、企事业单位的应急队伍以及应急志愿者等组成。根据突发事件的分类以及非专业应急队伍的分布,我们可以把非专业应急队伍分为四大类。一是处置自然灾害发挥重要作用的应急志愿者队伍。2008年12月5日是第23个国际志愿者日,按照《中国志愿者管理办法》进行注册的志愿者人数达到2946万。由中国青年志愿者协会、35个省级志愿者协会、5492个地市及区县志愿者协会、1910个高校志愿者协会以及近13万个志愿者服务站(服务中心、服务基地)组成的志愿服务组织实施网络基本形成。2008年年初的低温雨雪冰冻灾害、“5·12”四川汶川特大地震,志愿者都积极协助专业应急队伍处置灾害,做了大量工作。二是处置公共卫生事件发挥防控作用的非专业卫生队伍。非专业卫生队伍一般指社区卫生或乡村卫生队伍、公共卫生员服务队伍、企事业医疗救助队伍等。队伍组成人员部分无从医资格,但其在医疗救助、卫生应急救援中发挥重要作用,从而为抢救生命赢得宝贵时间。三是处置灾难事故的企业内保人员。近年来,建筑、危化、船舶、通信等大中型国有企业已基本建成本单位的应急队伍,分别承担本单位的综合应急救援、应急抢险、应急保障等任务,在组织企业救灾自救方面发挥了重要作用。四是处置公共安全事件发挥重要作用的社区治安队员、社区保安等。各地基层公安机关通常都采用筹建辅警、联防队伍的形式来解决基层警力不足的问题,并构建当地群防群治体系,从而为应对各类公共安全事件发挥强有力的作用。非专业应急队伍有以下特点:

  (一)常态组织与临时动员相结合

  在政府相关部门的支持下,有些非专业应急队伍组织体系相对完备,有相对固定的办公机构、队伍、装备、资金等组织要素。如政府资金支持,实际接受公安部门领导的联防队伍,合同制消防队伍等;也有在突发事件来临,依靠社会动员临时组织的队伍,应急状态结束后,临时组建的队伍予以解散。

  (二)平战结合

  所谓“平战结合”,平时注重事前管理,加强对风险的识别、监测和预警,做好资源规划和保障工作;战时注重事中的危机应对和事后的评估及处置,做好资源协调与调度工作。大部分企事业单位的应急队伍人员同时也是所处单位的一线职工,在平时直接参与、从事企业安全生产管理与保障;而在突发事件发生后,在专业应急队伍到来前,这支队伍能迅速响应,对事态的发生、发展趋势在最短时间内作出评估,并及时找出危险源,消除隐患,把突发事件的破坏程度减至最小,切断衍生、次生灾害的传递链,为后续应急处置赢得宝贵时间。

  (三)处置灵活

  非专业应急队伍的主体力量由当地民众组成,往往对事发地情况比较熟悉,处置起来往往时间、方式都较灵活。比如一旦危化企业发生事故,该企业的非专业应急队伍就能在第一时间派上用场,可以在专业应急队伍处置之前对事故进行先期处理。在突发事故的发生地,如果该地的民众平时受到较好的培训,就能在最短的时间里组织一支非专业应急队伍,组织现场群众自救、抢救伤病员等。实践表明,非专业应急队伍能提高应急效能,阻却突发事件的破坏链,减轻专业应急队伍救灾成本,节约政府财政的公共支出。

  四、我国非专业应急队伍评估

  改革开放以来,我国工业化、城镇化水平随着经济发展不断提升,为应对随之而来的传统与非传统、自然与社会、国际与国内的风险、矛盾,以民间力量为主体的非专业应急队伍也在不断发展壮大之中。但是,由于各地区经济、社会发展不平衡,各级政府、政府不同组成部门对非专业应急队伍的发展趋势、发展规律缺少认知,对非专业应急队伍的组建、处置、管理、培训、保障缺少规划、统筹,使得非专业应急队伍在管理、发展等方面存在诸多问题。

  (一)发展不平衡

  一是地区发展不平衡。一般经济相对发达的省份(市),非专业应急队伍发展比较靠前,也探索建立相应的工作机制。如北京市率先在常态志愿者、志愿服务的基础上,增加了“应急”志愿者服务体系,这在全国也是首次。上海也逐步建立起以企事业单位的专兼职应急救援队伍为主、社区志愿者为辅的非专业应急队伍。日前,上海市人大常委会正在审议、制订《上海市志愿服务条例》,以规范志愿服务。湖南省新成立应急志愿者总队,该队在省政府统一领导下开展力所能及的应急救援与恢复重建工作。但仍有相当部分省市,由于受到各种条件所制约,非专业队伍发展迟缓,工作机制缺乏,这也是在矿难、危化等突发事件中死伤众多的原因之一。二是条线发展不平衡。公安、消防、卫生等部门在组建非业应急队伍方面时间较长,制度较完备。如公安依靠社区保安、联防队形成“群防群治”格局,消防依靠企事业专职、合同制消防队伍构建“大消防”体系,卫生依靠社区医疗队构建基层卫生网络。反之,其它部门的非专业应急队伍发展程度、发展水平参差不齐,不少企业忽视对非专业队伍的建设,导致非专业队伍生存举步维艰,甚至如同虚设。

  (二)管理存在缺失

  一是政府相关部门对非专业应急队伍的建立缺少统筹规划。相对专业应急队伍,非专业应急队伍并无任何一行政机关对其进行登记造册,缺乏科学合理的组织、统筹。因此,非专业应急队伍往往由民间或社会团体自发成立。政府与民间、社会团体之间由于无信息共享的沟通机制,信息的不对称导致非专业应急队伍建立往往重复建设、配置不合理。二是政府相关部门未将非专业应急队伍纳入应急管理体系中。政府相关部门在构建应急管理体系时,并未将非专业应急队伍纳入其中;在制定部门预案中,也并无规定对非专业应急队伍的职责和运作加以规范。所以,非专业应急队伍在应对突发事件中,行动就较盲目,甚至有时影响了突发事件的处置,变成“好心办坏事”。“5·12”汶川特大地震救援前期一度出现因大量志愿者无序蜂拥而至灾区致使不少通往灾区的道路拥堵或志愿救援者反而成为救援对象的情况。

  (三)缺少软硬件支撑

  一是应急教育、演练程度较低。处置各类突发事件需要具备一定的专业知识。而相关部门在应急教育中,很少对非专业应急队伍进行系统、专业培训;而在应急演练中,往往也未把其纳入参演队伍,致使非专业应急队伍综合素质不高,战斗力不强,在应对突发事件中无法发挥应有的作用。二是经费、装备落实不到位。政府在财政预算中往往未能考虑非专业应急队伍,因此经费投入主要依靠企事业单位自身投入,取决于单位领导重视程度和企业经济效益。非专业应急队伍存在装备简陋老化,经费保障不足,“建队容易养队难”已成为制约其发展的瓶颈。三是人员保障层次较低。由于非专业应急队伍的人员不占用政府编制,因此在处置突发事件时,所带来的财产损失和人员伤亡如何补偿尚无统一规定,且如何对非专业应急队伍在处置突发事件中所做出的贡献应由何单位以何种方式奖励,我国很多地方也无规定。

  五、加强非专业应急队伍建设之对策

  反思总结近年来国内外的突发事件,构筑牢固的防范、应对突发事件的应急体系,离不开人民群众的参与。充分借鉴国外经验,将“民力无穷”思想融人应急管理理念,综合发挥非专业应急队伍的应急处置与保障作用,建立健全政府主导的非专业应急队伍的体制、机制,显得尤为重要。

  (一)确立非专业应急队伍管理主体,将非专业应急队伍纳入政府应急管理框架。明确政府相关部门或非政府组织牵头统筹协调非专业应急队伍建设和发展,能使非专业应急队伍参与应急管理活动更具有操作性。可以确立具有协调志愿者基础的共青团委员会或红十字会管理,也可以确立以防空防灾职能的民(人)防办牵头管理,当然也可以当地政府成立新的部门来统一管理。

  (二)通过出台相关法规和政策,将非专业应急队伍的应急管理活动纳入规范化、法制化道路。政府有关部门应出台政策,引导、扶持、巩固、发展企事业单位非专业应急队伍,督促企业特别是危险性较大的企业加强应急队伍建设,提高整体索质。出台规范志愿者服务的条例,完善相关法律法规,明确非专业应急队伍的法律地位、法律义务、职责、保障等相关规定。

  (三)优化非专业应急队伍的布局,建立专业与非专业应急队伍的合作机制。政府在原有已建成非专业应急队伍的基础上,应按“分门别类、一专多能”的原则,合理统筹非专业应急队伍的配置,使得非专业应急队伍既保证本地区、本单位一般突发事件的处置,又能跨地区、跨行业协同处置较大突发事件,合理配置队伍资源。同时,可以借鉴美国社区应急力量建设的经验,以城市社区为单元,整合区域专业与非专业应急队伍和应急物资装备,强化联合培训、联合演练、联合作战,提升社区处置突发事件合成作战的能力。

  (四)以市场为载体,多渠道支持非专业应急队伍的发展。政府应改变“志愿就是无偿”的观念,充分发挥市场经济的作用。可以借鉴日本政府与社区机构签订协议的经验,通过与社会组织、企事业单位签订协议来支持非专业应急队伍的发展,形成政府出资与企业自建相结合的多渠道资金筹措保障;也可以尝试通过社会捐赠、资助筹集设立相应基金。同时,考虑到应急处置的危险性,应将非专业应急队伍纳入保险机制,免去队伍的后顾之忧。

  (五)依托各级应急工作机构,使之成为非专业应急队伍的指导、教育平台。无论是国家层面,还是地方层面,基本以突发事件的类型成立了相应的应急决策议事机构,来协调政府不同部门间的应急处置。参照德国培训志愿者的经验,根据我国实际,以各应急机构作为牵头单位,负责指导非专业应急队伍的培训、演练。同时,在应急机构相关工作例会或协调会时,社会组织、志愿者也应推选代表参加,使政府在制定相应政策时,能充分发挥非专业应急队伍的作用。

  (六)制定形式多样的奖励机制,激发非专业应急队伍的积极性。比如,北京一些社区制定“时间储蓄”奖励方法,根据应急志愿者服务的时间和质量,享受社区服务的折扣。上海即将出台地方法规,明确表明鼓励有关单位在招录公务员、招聘员工、招生时,同等条件下优先录用、聘用、录取有良好记录的志愿者。不少企业也对在处置突发事件中立功的个人给予一定的物质奖励。这些奖励方法都极大地激励了非专业应急队伍的积极性,值得我们研究。


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